关于加强我州民族立法工作的思考
发表日期:2017-04-28 10:50:12  浏览:  字体:   来源:怒江州人大常委会

  

关于加强我州民族立法工作的思考

  杨德兴

 

  民族立法权是宪法和法律赋予民族自治地方人大及其常委会的一项重要职权,民族立法是我国社会主义法律体系的重要组成部分,充分体现了中央对民族自治地区的政策关怀。如何用好、用活、用足立法权,对于不断提高民族立法质量,促进民族地区政治经济和社会各项事业的全面协调可持续发展具有十分重要的意义。

  一、我州民族立法工作的基本情况和做法

  (一)基本情况

  长期以来,历届州人大常委会和兰坪白族普米族自治县、贡山独龙族怒族自治县人大常委会高度重视民族立法工作,严格按照建设中国特色社会主义法律体系的总体要求,始终把加强民族立法作为贯彻依法治国方略的基础性工作来抓,根据宪法和民族区域自治法的有关规定,坚持“以人为本、需要为先、特色为重、质量至上”的原则,积极稳妥开展民族立法工作。截止2016年底,全州共颁布实施各种条例10件,其中自治条例3件,单行条例7件。

  一是相继颁布了《云南省怒江傈僳族自治州自治条例》《云南省兰坪白族普米族自治县自治条例》《云南省贡山独龙族怒族自治县自治条例》3件自治条例,并根据国家政策的调整和怒江经济社会的发展实际,先后对3件自治条例进行了修订,切实保障了全州各族人民的政治、经济、文化等方面的权利,进一步巩固和发展了平等、团结、互助、和谐的社会主义民族关系。

  二是先后制定颁布了《云南省怒江傈僳族自治州六库城市规划建设管理条例》《云南省怒江傈僳族自治州水资源保护与开发条例》《云南省怒江傈僳族自治州林业管理条例》《云南省怒江傈僳族自治州矿产资源管理条例》《云南省兰坪白族普米族自治县丰坪水库保护管理条例》《云南省怒江傈僳族自治州特色畜禽资源保护与利用条例》《云南省贡山独龙族怒族自治县独龙江保护管理条例》7件单行条例,为保证党的路线方针政策和国家法律法规在我州的贯彻落实,推进全州环境资源保护与开发、城市规划建设、重要设施保护,促进我州改革发展稳定提供了重要的法制保障。

  三是成立立法评估领导小组,采取自查自评、调研走访有关行政执法单位、发放调查问卷、书面征求意见和召开座谈会、专家论证会等方式,对《云南省怒江傈僳族自治州林业管理条例》进行了立法后评估,并受到了省人大常委会的表彰奖励。

  四是结合我州实际,组织开展了《云南省怒江傈僳族自治州城乡饮用水水源地保护条例》《云南省怒江傈傈族自治州旅游管理条例》等一批立法项目的前期调研。

  (二)主要做法

  一是坚持党委领导,科学编制立法规划。坚持从民族自治地方的实际出发,着眼于服从服务地方改革发展稳定大局,着眼于解决地方经济社会发展中存在的实际问题和人民群众普遍关注的重点难点热点问题,在深入调研、反复征求意见、充分论证的基础上,选好立法议题,科学编制五年立法规划和年度立法计划。始终坚持党委领导和重大立法事项请示报告党委制度,立法规划和年度立法计划均报请党委批准,法律案均报请党委讨论。通过依法行使立法权,及时准确地反映党委意图,保证地方立法工作的正确方向,使党的主张通过法定程序体现为国家的意志。

  二是强化建章立制,严格规范立法程序。高度重视立法工作的规范化、制度化建设,先后制定了《怒江傈僳族自治州人民代表大会及其常务委员会立法程序规定》《怒江州人大常委会党组关于地方立法工作报告制度》和《怒江傈僳族自治州人大常委会立法办法》,从立法计划编制、起草、调研、论证、听证、报批、立法质量评估等各个方面,科学规范各项立法活动,确保了民族立法工作的依法有序开展。

  三是注重结合实际,深入开展立法调研。坚持把深化立法调研作为加强立法工作的重要工作来抓,认真开展立法前期、中期调研和立法后评估等工作。根据立法选题,广泛深入基层和有关单位开展专题调研,组织有关专家学者召开座谈会征求意见。组织相关人员外出考察学习,虚心学习借鉴其他民族地区立法工作的好做法、好经验,注重突出法规草案的地方特点。注重发挥人大自身优势和常委会组成人员在立法工作中的主导作用,在常委会审议法律案工作中,高度重视和积极采纳常委会组成人员提出的合理性意见和建议。针对我州立法队伍专业人才少、立法知识薄弱的实际,重视加强向省人大有关委员会的请示汇报,积极争取支持,主动报告立法规划、工作进展情况和工作中碰到的困难问题,邀请省人大立法部门及相关专家学者给予指导帮助。

  四是坚持民主立法,扩大公众的有序参与。认真贯彻党的群众路线方针,坚持把开门立法、民主立法作为提高立法质量的根本途径,建立了立法顾问制度和立法咨询专家制度,积极采取向社会公开征集立法项目、发放征求意见函、开展立法听证、组织专家论证等多种形式,努力扩大公众有序参与立法活动的有效途径和渠道。如在《云南省怒江傈僳族自治州特色畜禽资源保护与利用条例》的立法工作中,州人大常委会立法领导小组先后召开专题座谈会5次、专家论证会1次,州政府法制局代表州政府召开听证会1次,广泛听取各方面的意见。同时,还向州级副厅以上领导干部和退(离)休老同志以及州、县相关部门发出征求意见函,并在云南省人民政府重大决策听证网、怒江州信息网上公开征求意见,广泛听取了社会各界和专家学者的意见建议,真正使立法的过程成为了深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智的过程。

  二、当前我州民族立法工作存在的主要问题

  通过多年来的不懈努力,我州的民族立法工作虽然取得了一定的成绩,但与全州经济社会快速发展的迫切需要相比,还存在着立法的广度深度不够、立法的针对性实用性不强、宣传贯彻落实不到位、施行效果有待提高等诸多不适应的问题。

  一是自治条例的作用发挥不充分。由于相关法律规定的模糊和体制机制方面的原因,现实条件下,自治州、自治县的自治权与变通权难以得到较好的落实与体现。如项目配套资金的减免与相关单行条例条款通过的阻力较大等。

  二是立法力量薄弱。州内没有专门的法律研究和学术机构,缺乏高素质的立法专业人员。同时,人大民族侨务工作委员会不仅承担着民族立法的重要职责,还承担和对接民族、宗教、侨务方面的工作,但由于受机构编制的限制,州、县人大常委会下设的工作委员会普遍是“一人一委”,日常工作人手紧、事务杂,难以深入细致地开展立法方面的调查研究,一定程度上影响和制约了立法工作的有效开展。

  三是部门提交的法规草案质量不高。多年来,州、县人大常委会和人民政府都没有专门的立法条例起草班子,法规草案的起草工作基本上是由人大常委会工作委员会牵头,政府相关部门协助配合,工作中难免存在着强调部门利益、扩大部门权力的倾向,所起草的法规草案普遍存在着重点不突出、缺乏针对性、用语不规范和惯用拟写政府法规性文件语言与形式等问题,给立法机关审议法规草案增加了难度。

  四是单行条例的施行效果不明显,影响立法积极性。受客观和主观因素的影响,我州颁布实施的单行条例很多内容都照抄照搬国家法律、行政法规的有关规定,地方特点和民族特点突出性不强,变通规定不多,实施作用不明显,难以针对地方的具体情况发挥实际作用,从而影响了贯彻实施的效果和立法的积极性。

  三、加强我州民族立法工作的建议

  根据《中共云南省委关于贯彻落实〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的意见》和《中共云南省委办公厅印发〈关于推进党领导立法工作落实的工作方案〉的通知》精神,结合我州实际,本人认为应着重从以下几个方面加强民族立法工作。

  一是要紧紧围绕全面深化改革,深入推进科学立法、民主立法。全面深化改革,需要在法治的轨道上推进,任何重大改革都要于法有据、依法进行。这就要求立法工作必须紧紧围绕全面深化改革这个总目标,切实把立法决策与改革决策紧密结合起来,大力加强重点领域立法,不断提高立法质量,从法律制度上推动和落实各项改革举措,以法治思维和法治方式为深化改革保驾护航。科学立法、民主立法,就是要紧紧围绕怒江经济社会发展的客观现实需求,与怒江经济社会发展“十三五”规划同步,将推动民族地区跨越式发展、改善民生、维护稳定等事关怒江改革发展稳定的若干重大问题作为立法调研重点,科学编制好立法规划,储备好立法项目,努力推进我州民族立法工作。

  二是要紧紧围绕保护生态环境,加强生态环保立法。生态环境是怒江发展的基础要素,也是怒江的最大优势,保护怒江生态环境的根本目的,就在于确保怒江的永续发展。我们要正确处理保护生态环境与加快发展的关系,牢固树立保护生态、保护环境就是保护生产力、发展生产力的理念,不仅要把保护生态环境体现到生产方式和行为方式上,更要体现到制度设计上,按照中央提出的“完善有利于节约能源资源和保护生态环境的法律和政策”的要求,进一步加强生态环境保护方面的立法工作,制定和完善节约资源能源、建立资源补偿机制等方面的变通性地方法规,为实现怒江的可持续发展提供法制保障。

  三是要紧紧围绕改善民生,加强社会领域立法。科学发展,核心是以人为本;坚持以人为本,最重要的是解决好民生问题。要从人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题入手,千方百计为群众排忧解难,注重调整好个体利益与公共利益的关系,让各族人民共享改革发展成果。要更加重视社会领域的立法,从创新社会管理和公共服务上谋划立法良策,积极从民族立法上加强民生保障,依法保障和改善民生,促进社会的协调发展。

  四是要紧紧围绕人大常委会职能,进一步发挥立法工作的主导作用。人大常委会是立法工作的具体组织者和实施者,发挥好人大及其常委会在立法工作中的主导作用,是做好民族立法工作的关键所在。州、县人大常委会要始终坚持在党的领导下开展立法工作,认真落实党委的立法建议,切实把党的主张通过法定程序制定为地方性法规,通过立法保证党的路线方针政策的贯彻执行。要坚持和完善立法工作中重大问题向党委请示报告制度,保证立法工作的正确政治方向,实现党的主张和人民意志的有机统一。要进一步完善人大常委会与政府立法工作的联系协调机制,协调解决好立法工作中的重大问题。州人大常委会要加强对自治县人大立法工作的指导,努力把法规草案和条例中的合法性、统一性、技术性问题解决在立法案通过之前,确保立法工作的依法有序进行。

  五是要紧紧围绕建设法治政府目标,认真履行政府立法职责。政府立法是国家整个立法体系中的重要组成部分。加强和改进政府立法工作,是全面推进依法行政、建设法治政府的重要内容,也是不断提高党的科学执政、民主执政、依法执政能力的必然要求。各级政府及其有关部门要高度重视政府立法工作,按照科学发展观的要求,坚持统筹发展,注重从全局的高度把握全州经济社会发展对地方立法的客观需求,适时向人大常委会提出立法议案,并认真做好法规草案的调研、起草、论证、听证等工作,为制定高质量的地方民族法规奠定坚实基础。同时,政府法制部门要充分履行好政府立法的审查职责,严格对各种法律案、部门规章和规范性文件送审稿的合法性、合理性、可操作性等进行审查评估,坚持“宁可数量少一点,但求质量高一些”,确保法律案质量。                                                                                                                                                                                                 (作者单位:州人大常委会)

【责任编辑:张 诚】
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